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Aménagement, Urbanisme

Le paysage dans les documents d’urbanisme

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publié le 6 juillet 2017

Vingt ans après la loi « Paysages » du 8 janvier 1993, premier outil juridique dédié à ce sujet et visant à protéger et mettre en valeur les paysages, qu’ils soient remarquables ou quotidiens, la loi Alur vient renforcer méthodologiquement la prise en compte des paysages dans les documents d’urbanisme, consolidant ainsi la mise en œuvre de la Convention européenne du paysage, en particulier à travers les « objectifs de qualité paysagère » qu’elle introduit.

La loi inscrit donc la prise en compte des paysages dans les documents d’urbanisme dans une approche concrète et opérationnelle, qui ne se limite pas à la préservation des paysages remarquables.

Ainsi, l’article L. 121-1 imposait dans sa version antérieure à la loi Alur un objectif en matière de qualité paysagère des entrées de ville. Avec la loi Alur, l’objectif de l’article L121-1 est étendu, et confère aux documents d’urbanisme et de planification un devoir en matière de qualité paysagère sur l’ensemble du territoire, en cohérence avec la Convention européenne du paysage qui invite à porter une égale attention à l’ensemble des paysages, qu’ils soient considérés comme remarquables, du quotidien ou dégradés.

Après avoir réaffirmé au rang des principes généraux des documents d’urbanisme les préoccupations que ceux-ci doivent satisfaire en matière de qualité paysagère, la loi Alur précise et décline la manière d’appréhender le paysage dans les différents documents d’urbanisme et de planification.

Le paysage dans les textes réglementaires.

Dans le Code de l’urbanisme l’article L121-1 prévoit :

Pour les « schémas de cohérence territoriale, les plans locaux d’urbanisme et les cartes communales » :

  • d’assurer un équilibre entre« le renouvellement urbain, le développement urbain maitrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux »,
  • « l’utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites des milieux et paysages naturels »,
  • « la sauvegarde des ensembles urbains et du patrimoine bâti remarquable »,
  • « la qualité urbaine, architecturale et paysagère notamment des entrées de villes »,
  • « la préservation des espaces verts ».

Pour les SCOT, l’article L122-1-4 précise que :
« le document d’orientation et d’objectifs [ … ]définit les conditions d’un développement urbain maitrisé et les principes de restructuration des espaces urbanisés, de revitalisation des
centres urbains et ruraux , de mise en valeur des entrées de ville, de valorisation des paysages et de prévention des risques ».

Pour les PLU, l’article L123-1 précise que :
« le PLU […] comprend des orientations d’aménagement et de programmation […], chacun de ces éléments peut comprendre un ou plusieurs documents graphiques ».
L’article L123-1-4 précise que« dans le respect des orientations définies par le projet d’aménagement et de développement durables, […] les orientations peuvent définir les actions et opérations nécessaires pour mettre en valeur l’environnement, les paysages, les entrées de villes et le patrimoine, [etc]. »
Le PLU peut en outre, (L123-1-5 7°) « identifier et localiser les éléments de paysage […] et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur protection ».

Consulter la fiche dédiée (ministère en charge de l’Habitat durable)

Le paysage comme fil conducteur pour l’élaboration des documents d’urbanisme.

Les trois niveaux d’approche du paysage sont à la base d’un travail qui doit être poursuivi tout au long de l’élaboration du document et du projet de territoire à définir.

Ainsi la compétence désignée pour assurer l’approche paysagère de la conception des documents de planification doit, au-delà de son expertise initiale, être mobilisée durant tout le processus d’élaboration afin que puissent être restitués à chaque phase et à chaque niveau de cette conception, les orientations spatiales, réglementaires ou de projet (Orientations d’Aménagement et de Programmation) qui en découlent. En agissant ainsi on met à profit la capacité de synthèse propre à l’analyse paysagère. C’est en renouvelant cette exigence de synthèse tout au long du processus d’élaboration que l’on peut espérer voir l’approche paysagère initiale s’intégrer véritablement au document final élaboré.

Le rapport de présentation :
Analyse de l’état initial de l’environnement et des incidences prévisibles du projet, il présente également les motivations des choix retenus pour établir le projet ainsi que les mesures envisagées vis-à-vis des conséquences dommageables de la mise en œuvre du projet (art. R 122.-2 du CU).

Pour le paysage ces items devront s’appuyer sur un travail initial qui pourra comporter :

Pour l’approche méthodologique :
1.une carte des unités paysagères et une description des structures et des éléments qui caractérisent chacune d’entre elles
2. des cartes thématiques : topographie, hydrographie ; couverture des sols ou géologie, occupation de l’espace et logique d’implantation du bâti, suivant la pertinence de ce que ces cartes peuvent apporter à une compréhension didactique des paysages

Pour les perceptions sensibles :
3. Une localisation des axes et points de vue à fort enjeu
4. Une carte des perceptions : secteurs sensibles, cônes de vue, points focaux, crêtes ou silhouettes structurantes par exemple,

Pour les représentations sociales et culturelles :
5. Une synthèse (avec carte de localisation) des résultats de l’enquête auprès de la population et des usages et pratiques des habitants et visiteurs
6. Les conclusions spatiales de l’analyse des représentations culturelles du territoire (œuvres d’art, documents de valorisation du territoire telles les cartes postales ou les documents de promotion touristiques)

De chacun de ces trois niveaux d’approche découleront des enjeux paysagers à expliciter qui induiront des orientations ou intentions de projets.

Le projet d’aménagement et de développement durable – PADD
La question du paysage étant, par essence, transversale, sa traduction dans le PADD se
décline à travers les orientations des différentes dimensions du projet économique,
social et culturel du territoire, c’est-à-dire sur :

  • la localisation et la morphologie du développement urbain,
  • le projet agricole du territoire,
  • le projet relatif aux déplacements et aux mobilités,
  • l’espace public sa localisation, ses dimensions son traitement,
  • la prise en compte de l’espace naturel et sur la déclinaison locale du schéma régional de cohérence écologique – SRCE.

Le projet, intégrateur par nature, devra intégrer ces différentes dimensions.

Les orientations d’aménagement et de programmation (OAP) permettent, sur les secteurs clefs à forts enjeux de développement, d’illustrer par le projet et d’inscrire avec précision, à travers des plans de masse, les « conséquences » morphologiques de l’approche paysagère.
Enjeux du site, objectifs de projet, dispositions qualitatives et orientations paysagères sont à détailler (note rédactionnelle et illustrations) pour chaque OAP.

Le fond de plan cadastral est insuffisant à l’expression du site de projet il convient de l’amender par tout moyen graphique et cartographique. Outre les représentations du projet (profils, coupes, et plans intégrés dans leur contexte), repérage photographique, photographie aérienne, topographie, typologie bâtie, structures végétales …sont des éléments indispensables à la présentation des intentions de projet.

Les plans (PLU)
Au-delà de la conception du zonage (définition de la vocation des différentes parties du territoire) à laquelle doit contribuer l’approche paysagère, le plan de zonage ou une carte du paysage à la même échelle et de même cadrage, doit localiser les structures et éléments de paysage caractéristiques ou
remarquables inventoriées dans le rapport de présentation.
Il localise également les apports de l’approche sensible : points et axes de vue à enjeux, secteurs sensibles, cônes de vues, crêtes structurantes ou silhouettes.
Le plan de zonage pourra identifier des secteurs dits « paysagers » à l’intérieur d’un secteur agricole, naturel ou urbain.
Ces secteurs répondront à une réglementation particulière du fait de leur plus grande sensibilité paysagère.

Le règlement (PLU)
Si le plan localise des secteurs à projets localisés dans les intentions paysagères du projet, il ne doit pas en revanche conduire à traiter de manière uniforme des unités de paysage différentes.
Ainsi un même zonage « Au » ou « A » se développant sur des unités de paysages distinctes doit entrainer des rédactions d’articles de règlement spécifiques puisqu’il s’agit d’adapter les projets à des paysages différents, fussent-ils à urbaniser ou agricoles.
Les articles du règlement concernant le type de construction, leur hauteur ou leur volumétrie, leur implantation ou ceux régissant les espaces extérieurs ou les clôtures par exemple, devront être
rédigés en fonction des caractères morphologiques de l’unité de paysage concernée.

Pour résoudre cette question de cohérence entre les deux zonages (vocation de l’espace et unité de paysages) ne se superposant pas, le règlement prendra position sur la base de sous zonages indicés, sur des hauteurs limites ou l’inconstructibilité d’un cône de vue ou sur la prise en compte d’une structure ou d’un élément de paysage remarquable.